Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới, đã vượt qua tình trạng chậm phát triển để bước vào nhóm nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình. Trước yêu cầu cần đổi mới mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng qui mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững. Để thực hiện mục tiêu của Quốc gia thì một trong những giải pháp cần quan tâm và phát triển hài hòa giữa các vùng. Phát huy tiềm năng, thế mạnh của từng vùng với tầm nhìn dài hạn, tăng cường liên kết giữa các địa phương trong vùng theo qui hoạch. Đồng thời là xây dựng, rà soát qui hoạch phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của ngàng, vùng, tăng cường quản lý Nhà nước về qui hoạch, tổ chức thực hiện qui hoạch để có tính hiệu quả, tính khả thi, tính đồng bộ và kết nối. Với mục tiêu như trên cần đánh giá thực trạng hệ thống qui hoạch cả nước và cấp vùng, trong đó có mối quan hệ giữa qui hoạch xây dựng vùng với qui hoạch tổng thể kinh tế - xã hội cũng như các qui hoạch kết cấu hạ tầng khác.


 
1) Thực trạng hệ thống qui hoạch Việt Nam

Thực tế Việt Nam hiện nay hệ thống qui hoạch được phân theo lĩnh vực, ngành và phân theo lãnh thổ (quốc gia, vùng, cấp tỉnh, cấp quận, huyện, thị xã, cấp phường, xã,…):

a) Qui hoạch tổng thể kinh tế - xã hội là định hướng tổ chức hợp lý và khoa học các yếu tố vật thể để phục vụ mục tiêu phát triển do Nhà nước đặt ra cho một thời kỳ nhất định, với hệ thống gồm qui hoạch của cả nước, vùng kinh tế - xã hội, vùng kinh tế trọng điểm và vùng lãnh thổ đặc biệt, tỉnh và thành phố trực thuộc TW và cấp quận, huyện, thị xã.

b) Qui hoạch ngành, lĩnh vực là định hướng phát triển, phân bố ngành, lĩnh vực cho quốc gia, cho vùng lãnh thổ nhất định bao gồm:
- Qui hoạch ngành kinh tế quan trọng và các sản phẩm chủ lực như : công nghiệp. nông nghiệp, dịch vụ thương mại và du lịch.
- Qui hoạch ngành kết cấu hạ tầng kỹ thuật như giao thông đường bộ, đường sắt, đường thủy, cảng biển, sân bay, viễn thông,….
- Qui hoạch kết cấu hạ tầng xã hội như trường Đại học, Cao đẳng, Dạy nghề, Công đoàn y tế, bảo tồn khu bảo tồn thiên nhiên, tài nguyên đất đai,…; Qui hoạch tổng thể nghệ thuật biểu diễn, qui hoạch văn hóa,…

c) Qui hoạch xây dựng: Là tổ chức không gian đô thị, điểm dân cư nông thôn, hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội để tạo lập môi trường sống thích hợp bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ mội tường. Qui hoạch xây dnwgj bao gồm: Qui hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị cả nước, qui hoạch xây dựng cấp vùng, qui hoạch xây dựng đô thị (còn gọi là qui hoạch đô thị), qui hoạch điểm dân cư nông thôn.

Từ thực trạng hệ thống qui hoạch như nêu trên nhận thấy còn một số tồn tại sau:
- Mỗi đơn vị hành chính theo lãnh thổ nhất là cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW để quản lý phát triển phải căn cứ vào nhiều qui hoạch khác nhau. Thực tế trong triển khai do cơ quan khác nhau, thiếu thẩm định thống nhất nên giữa các qui hoạch còn chồng chéo, thiếu thống nhất, chưa xác định rõ qui hoạch nào là cơ bản, qui hoạch nào làm trước, qui hoạch nào làm sau, không ít trường hợp qui hoạch sau, phủ định hoặc điều hỉnh qui hoạch của qui hoạch ngành khác dù là cùng cấp. Điều này dẫn đến hiệu lực pháp lý qui hoạch chưa cao, gây lãng phí.
- Mỗi loại qui hoạch do cơ quan tổ chức lập qui hoạch khác nhau, cơ quan thẩm định, phê duyệt khác nhau. Ở các địa phương, kế hoạch nghiên cứu, ban hành qui hoạch khác nhau chưa đảm bảo đúng tầng bậc, chưa thống nhất thời gian có hiệu lực nên dẫn đến tình trạng thiếu tính liên kết. Rõ thấy nhất là giữa qui hoạch xây dựng với qui hoạch sử dụng đất, qui hoạch các ngành kinh tế trong hệ thống qui hoạch ở cấp tỉnh và thành phố trực thuộc TW.
- Qui hoạch là khoa học tổng hợp, là dự báo, lựa chọn phương án hợp lý, nhưng công tác dự báo chất lượng chưa cao, còn có sự khác biệt về dự báo giữa các ngành dẫn đến hiệu quả quản lý phát triển ở địa phương chưa cao, phải điều chỉnh và có hiện tượng “Qui hoạch treo”.
- Riêng với hệ thống qui hoạch cấp vùng còn chưa thống nhất về khái niệm và về phạm vi, vị trí vùng. Qui hoạch xây dựng vùng thông thường chỉ lập cho vùng trọng điểm, vùng liên tỉnh, liên huyện, vùng đô thị đặc trưng (du lịch, công nghiệp, vùng đô thị). Qui hoạch tổng thể kinh tế - xã hôi (qui hoạch phát triển) thông thường lập cho vùng tỉnh, vùng kinh tế xã hội (liên tỉnh), vùng trọng điểm và vùng lãnh thổ đặc biệt. Qui hoạch ngành, lĩnh vực vùng thông thường lập cho vùng liên tỉnh có liên quan đến ngành, lĩnh vực

Từ những tồn tại trên cho thấy tổng quan cần xác lập hệ thống qui hoạch hợp lý mà trước hết là xem xét hệ thống qui hoạch cấp vùng để đảm bảo tính liên kết và tích hợp đồng bộ, để trả lời các câu hỏi đang gặp trong thực tiễn quản lý.:
-      Cần có khái niệm đồng nhất về vùng cho các loại qui hoạch hay mỗi loại qui hoạch cần được lập cho vùng với khái niệm, giới hạn khác nhau.
-      Có cần qui hoạch xây dựng cấp vùng không hay lồng ghép tích hợp trong qui hoạch phát triển.

2) Có cần qui hoạch xây dựng vùng không?

Theo Hiến pháp 2013, đơn vị hành chính được phân làm 3 cấp:
- Cả nước chia thành Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW.
- Tỉnh chia thành Huyện, Thị xã, Thành phố thuộc Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW chia thành Quận, Huyện, Thị xã và đơn vị hành chính tương đương.
- Huyện chia thành Xã, Thị trấn, Thị xã.
Ngoài 3 cấp trên khi cần sẽ lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định.

Như vậy ở Việt Nam không có đơn vị hành chính cấp vùng như một số nước ngoài. Thực tế này đòi hỏi muốn qui hoạch vùng có hiệu lực rất cần đề xuất. Cơ quan quản lý qui hoạch vùng và nội dung quản lý là gì? Để tránh trùng lặp với vai trò quản lý của cấp tỉnh đã xác lập trong hiến pháp.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020.  Đại hội Đảng lần XI đã đề ra định hướng phát triển với các nội dung đều có liên quan đến cấp vùng, đó là:
- Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN.
- Phát triển mạnh công nghiệp và xây dựng theo hướng hiện đại, nâng cao chất lượng và sức cạnh tranh. Trong đó định rõ cần cơ cấu SXCN theo vùng.
- Phát triển nông nghiệp toàn diện theo hướng hiện đại, hiệu quả, bền vững. Trong nội dung này có yêu cầu bố trí cơ cấu cây công trồng, vật nuôi, mùa vụ, lâm nghiệp…được định hướng theo qui hoạch vùng.
- Phát triển các ngành dịch vụ theo hướng phát triển ngành dihchj vụ có lợi thế, có hàm lượng tri thức công nghệ cao. Hình thành một số trung tâm có tầm cỡ của vùng, khu vực, quốc tế.
- Phát triển kết cấu hạ tầng, trên cơ sở rà soát và hoàn chỉnh qui hoạch kết cấu hạ tầng cho cả nước và cho từng vùng.
- Phát triển hài hòa, bền vững các vùng xây dựng đô thị và nông thôn mới. Trong định hướng này cần chú trọng phát huy lợi thế từng vùng, tạo sự liên kết giữa các vùng, thúc đẩy vùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện phát triển nhanh vùng biên giới, hải đảo, Tây Nam, Tây Nguyên, Tây Bắc,…
- Phát triển toàn diện các lĩnh vực văn hóa, xã hội hài hòa với phát triển kinh tế.
- Phát triển sự nghiệp y tế, nâng cao chất lượng công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân.
- Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, đổi mới toàn diện và phát triển nhanh giáo dục, đào tạo.
- Phát triển khoa học và công nghệ.
- Bảo vệ và cải thiện môi trường, chủ động ứng phó với hiệu quả với biến đổi khí hậu, phòng, chống thiên tai. Để thực hiện cần đề xuất giải pháp đồng bộ và phải nghiên cứu lập chiến lược, qui hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và vùng.
- Giữ vững độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ. Bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, quan tâm đặc biệt đến các vùng, địa bàn trọng điểm.

Từ các định hướng đã nêu trên cho thấy Qui hoạch kết cấu hạ tầng cho cấp vùng là yêu cầu, là cấp qui hoạch cần xác định để thực hiện mục tiêu phát triển giai đoạn 2011-2020. Khái niệm kết cấu hạ tầng được hiểu là toàn bộ cơ sở hạ tầng nền tảng đảm bảo cho phát triển kinh tế - xã hội bao gồm kết cấu hạ tầng cứng là toàn bộ cơ sở hạ tầng vật chất. Kết cấu hạ tầng mềm là hệ thống chính sách, cơ chế, thể chế… kết cấu hạ tầng xã hội mềm là hệ thống chính sách, cơ chế, thể chế… kết cấu hạ tầng xã hội là cơ sở đảm bảo phát triển liên quan đến đời sống như văn hóa, giáo dục, y tế, môi trường. Kết cấu hạ tầng kỹ thuật kinh tế là cơ sở hạ tầng trực tiếp cho phát triển kinh tế như hệ thống giao thông, năng lượng, thủy lợi… Khái niệm như vậy cho phép chúng ta thấy cần có qui hoạch vùng cho từng loại kết cấu hạ tầng và khái niệm vùng được xác định để phù hợp với chức năng riêng của loại qui hoạch song còn chưa làm rõ cơ chế tổ chức chịu trách nhiệm quản lý qui hoạch vùng.

Trong điều chỉnh định hướng qui hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến 2025 tầm nhìn đến 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt 2009 đã xác định, mạng lưới đô thị hình thành, phát triển bao gồm: Đô thị trung tâm cấp quốc gia, đô thị trung tâm cấp vùng liên tỉnh và cấp tỉnh, cấp huyện và cả đô thị trung tâm các khu vực dân cư nông thôn. Các đô thị trung tâm được phân bố trên cơ sở 6 vùng kinh tế xã hội quốc gia với định hướng về các đô thị lớn, cực lớn, các cấu trúc đô thị theo chuỗi, chùm hoặc tuyến đô thị để đảm bảo tính liên kết hợp lý trên toàn quốc gia. Chính phủ giao cho Bộ Xây dựng nhiệm vụ rà soát, kiểm tra thực hiện các QHXD vùng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả.

Từ những cơ sở pháp lý và định hướng trên cho thấy trong giai đoạn tới cần QHXD riêng cho cấp vùng, nhất là vùng liên tỉnh, vùng kinh tế trọng điểm… 

3) Mối quan hệ QHXD vùng và qui hoạch tổng thể kinh tế - xã hội vùng:

Hiện nay qui hoạch tổng thể kinh tế - xã hội được thực hiện căn cứ Nghị định 92/2006/NĐ – CP ngày 07/9/2006 và sửa đổi, bổ sung tại nghị định 04/2008/NĐ – CP. Theo đó nội dung qui hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội bao gồm:
- Phân tích, đánh giá và dự báo các yếu tố phát triển vùng: từ tài nguyên, điều kiện tự nhiên, khả năng khai thác phát triển dân số, phân bố dân cư, nhận diện giá trị văn hóa, đánh giá hệ thống kết cấu hạ tầng.
- Xác định vai trò, vị trí vùng với cả nước, luận chứng mục tiêu và quan điểm phát triển. Lựa chọn các mục tiêu kinh tế, mục tiêu xã hội.
- Lựa chọn cơ cấu kinh tế, phương án phát triển ngành sản xuất kinh doanh.
- Lựa chọn phương án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội chủ yếu, phương án bảo vệ môi trường.
- Định hướng phân bố dân cư.
- Đề xuất cơ chế, chính sách, các giải pháp thực hiện qui hoạch: vốn đầu tư, nguồn nhân lực, cơ chế chính sách…

Trong Luật xây dựng hện hành đã xác định loại qui hoạch xây dựng vùng với qui trách nhiệm như sau:
- Bộ Xây dựng hiện hành đã xác định loại qui hoạch xây dựng vùng trọng điểm, liên tỉnh.
- UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW tổ chức lập QHXD vùng thuộc địa giới hành chính đang quản lý.

Nội dung QHXD vùng được bao gồm:
- Xác định hệ thống các đô thị, các điểm dân cư phục vụ công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, du lịch, khu bảo vệ môi trường, tài nguyên.
- Bố trí hệ thông các công trình kỹ thuật, không gian và biện pháp bảo vệ môi trường.
- Định hướng phát triển các công trình chuyên ngành.
- Định hướng phát triển các công trình chuyên ngành.
- Xác định đất dự trữ cho nhu cầu phát triển.

Qua những qui định cụ thể trên thấy rõ có những nội dung trùng lặp giữa QHXD vùng và qui hoạch tổng thể KTXH vùng. Thực trạng này dẫn đến khó khăn trong nghiên cứu từ cơ sở lý luận, thời hạn qui hoạch, đối tượng nghiên cứu, quản lý để phát huy hiệu quả qui hoạch, hiệu quả kinh tế. Định hướng cho giải quyết tồn tại này đã được Hội nghị TW 4 khóa XI xác định “Xây dựng Luật qui hoạch có phạm vi điều chỉnh chung cho các loại qui hoạch phát triển trong phạm vi cả nước. Rà soát, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các Nghị định của Chính phủ về công tác thẩm định và phê duyệt qui hoạch theo hướng tạo cơ chế thẩm định độc lập, tập trung do một đầu mối chịu trách nhiệm”. Để thực hiện yêu cầu trên cần nhận thức đặc thù của giai đoạn phát triển KTXH thời gian tới (là nước đang phát triển nhưng mức độ thu nhập trung bình) đồng thời tìm hiểu bài học từ nước ngoài nhưng có chọn lọc và có lộ trình hợp lý.

Riêng đối với qui hoạch vùng. Xu thế của thế giới là qui hoạch tổng hợp, tích hợp định hướng nhiều ngành cho vùng lãnh thổ nhất định. Song với Việt Nam từ những đặc thì về hướng phát triển, về nguồn lực thực hiện phải chăng nên xây dựng đồng thời cả qui hoạch kinh tế xã hội và QHXD, qui hoạch ngành cho vùng. Để thực hện mục tiêu phát triển có hiệu quả thì qui hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng phải được nghiên cứu đồng bộ với qui hoạch ngành song cần đi trước một bước để nghiên cứu cụ thể các qui hoạch kết cấu hạ tầng khác, QHXD cấp vùng.

Trong qui hoạch phát triển kinh tế xã hội cần tập trung đánh giá hiện trạng xác định mục tiêu, phương án phát triển vùng và các định hướng về phát triển ngành, lĩnh vực trong vùng, phương án bảo vệ môi trường, các dự án ưu tiên và giải pháp tổ chức thực hiện.

Qui hoạch xây dựng vùng là qui hoạch vật thể được nghiên cứu để cụ thể các nội dung: Hệ thống các điểm đô thị, hệ thống khung về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, giải pháp tổ chức không gian kiến trúc, cảnh quan và các công trình đặc thù. Đây là loại hình QHXD cần và phù hợp với yêu cầu, với thực tiễn Việt Nam trong thời gian tới. Để phát huy hiệu quả, đảm bảo tính pháp lý của QHXD vùng rất cần quan tâm đến hình thành cơ quan tổ chức quản lý thích hợp. Trong các nghiên cứu gần đây thì mô hình cơ quan có nhiều ưu điểm hơn là Ủy ban vùng có cơ quan chuyên trách với người đứng đầu do Thủ tướng Chính phủ chỉ định, đồng thời có thành lập Hội đồng chuyên môn. Đối với cấp quốc gia Hội đồng Qui hoạch quốc gia trực thuộc Thủ tướng Chính phủ để tổ chức lập, thẩm định qui hoạch cấp quốc gia, cấp vùng và lãnh thổ đặc biệt. Còn các Bộ, các Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW tổ chức lập qui hoạch cấp tỉnh. Đồng thời Chính phủ (thông qua Bộ KH-ĐT) lập kế hoạch về qui hoạch cho thời kỳ 5 – 10 năm với yêu cầu: Qui hoạch cấp quốc  gia được lập trước để làm căn cứ cho qui hoạch cấp vùng. Từ qui hoạch cấp vùng lập qui hoạch cấp tỉnh.

TS.KTS. Đào Ngọc Nghiêm,  Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Hà Nội; Nguyên Giám đốc Sở Quy hoạch – Kiến trúc Hà Nội

( Bài viết cho Hội thảo quốc tế quy hoạch vùng 8/11/2014)

Tài liệu tham khảo:
- Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011 – 2020.
- Nghị quyết hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI.
- Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020 (Quyết định 432/QĐ-TTg ngày 12/4/2012).
Điều chỉnh định hướng qui hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến 2025 tầm nhìn 2050 (Quyết định 445/QĐ-TTg ngày 07/4/2009)
- Luật Xây dựng (2003) và dự thảo sửa đổi đang hoàn chỉnh trình Quốc hội 2014.
- Luật Qui hoạch Đô thị (2009)
- Dự thảo Luật Qui hoạch (tháng 04/2014) do Bộ KH – ĐT chủ trì.
- Các tài liệu trong các hội thảo khoa học, hội thảo quốc tế do Hội Qui hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam tổ chức.
- Các tài liệu khác có liên quan.